暗箱操作見(jiàn)怪不怪——工程招投標亂象一覽

　　工程建設項目一個(gè)合同標段小則上千萬(wàn)元，大則幾十個(gè)億，資本流量密集，利益涉及面廣，巨大的金錢(qián)誘惑很容易引發(fā)一些腐敗分子鋌而走險。
　　據悉，2009年9月份，審計署開(kāi)始對“4萬(wàn)億”投資計劃開(kāi)展了“中央擴大內需有關(guān)政策措施實(shí)施情況及效果專(zhuān)項審計調查”的全面審計活動(dòng)。其中，特派辦入駐商業(yè)銀行地方分支機構，主要是調查銀行信貸有沒(méi)有流向國家限制的行業(yè)、股市和樓市，是否用于擴大內需，是否用于國家支持的產(chǎn)業(yè)。被業(yè)內人士稱(chēng)為新一輪的“審計風(fēng)暴”。
　　其實(shí)，早在4萬(wàn)億公布伊始，審計署就下發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)中央促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展政策措施的通知。2009年2月份，審計署表示，2009年加大對4萬(wàn)億投資中的重特大投資項目、重特大資源環(huán)境保護項目、重特大民生工程項目、重特大突發(fā)性公共事件等的全程跟蹤審計。按理說(shuō)，審計國家財政資金是一直都在做的例行工作，其目的是通過(guò)審計會(huì )促進(jìn)國家財政資金安全有效的使用，促進(jìn)國家宏觀(guān)政策的貫徹落實(shí)并達到預期效果。這次審計也不例外，之所以引起業(yè)內、業(yè)外的“過(guò)度”關(guān)注，也正是基于工程建設領(lǐng)域“一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨，見(jiàn)怪不怪”的暗箱操作現象。
一、暗箱操作的怪現象
　　暗箱操作的怪現象表現在工程建設的各個(gè)環(huán)節，最為典型的是在工程招投標領(lǐng)域。隨著(zhù)國家一系列法律、法規的頒布實(shí)施，招標發(fā)包工程的范圍、方式、程序和責任都有了明確的法律規定，不愿招標、抵制招標的現象已經(jīng)不復存在。但與此同時(shí)，投標人走關(guān)系、跑門(mén)路或當“托兒”陪標，評標委員會(huì )與投標人之間權錢(qián)交易、暗箱操作、內定招標人的“貓膩”現象仍時(shí)有發(fā)生。
怪現象之一：明標暗定

    其一是在“標的”上作文章。從表面上看，建設方手中各項手續、招標文件、公告等一應俱全，符合公開(kāi)招標投標的要求，私下里卻將標底泄露給“內定”的競標者，使其“一投即中”。 在南平市檢察院偵破的福建省中醫學(xué)院基建處原副處長(cháng)陳某某受賄案中，翁某某為拿到中醫學(xué)院的新校區工程，在1999年至2003年間多次行賄陳某某。而陳某某在醫學(xué)院新校區工程的招投標活動(dòng)中，也投桃報李與翁某某在開(kāi)標之前串通勾結、透露標底，最終陳某某因犯受賄罪被南平市人民法院判處有期徒刑14年。 
    其二是在“選擇”上作手腳。特別是在邀請招標的“有限競爭招標”過(guò)程中，更容易出現明標暗定現象。本應邀請三家以上能力強、資信好、能滿(mǎn)足施工要求的施工企業(yè)參加招投標。但是有些建設單位為了將工程發(fā)包給“內部欽定”的項目經(jīng)理，他們用足“選擇”權，裝模作樣地邀請其他幾家資質(zhì)等級低、業(yè)績(jì)較差的施工企業(yè)前來(lái)競標，如此以來(lái)，其“意中人”便鶴立雞群“十拿九穩”。青島某鎮一家建筑公司2002年參加市區某事業(yè)單位的項目工程招標、投標的整個(gè)過(guò)程里，該公司都十分優(yōu)秀，順利過(guò)關(guān)，可最后在開(kāi)標的時(shí)候，中標的卻是另一家綜合實(shí)力遠不及他們的小公司。類(lèi)似的情況不勝枚舉，靠實(shí)力取勝的施工單位除了感嘆關(guān)系不硬之外，也無(wú)可奈何。 
    其三是在“分包”上下功夫。如果前兩招不靈，建設方就會(huì )以趕工期、進(jìn)度滯后等為理由，指定分包單位，攔腰砍掉“油水大”的分項工程讓“自己人”來(lái)施工，而中標單位礙于諸多因素只有忍氣吞聲。
怪現象之二：規避招標
　　根據有關(guān)地區的規定，工程造價(jià)達到一定標準，必須進(jìn)行公開(kāi)招投標。為了規避招投標，有的建設單位把功夫下在“源頭”，在報建項目時(shí)，瞞報少報，或化整為零，使工程項目規模低于依法必須招標項目的規模標準，從而達到規避招標的目的。這樣既可內定關(guān)系人承建，又可少交各種規費。有的建設單位以土地開(kāi)發(fā)、招商引資為名，指定施工企業(yè)承建，合同上冠以“引資開(kāi)發(fā)”，實(shí)際上按施工進(jìn)度支付工程款，逃避工程招投標。甚至有些地方領(lǐng)導還利用職權，將工程強行肢解，使肢解后的每項工程都達不到要求，從而可以通過(guò)議標的方式自己指定施工隊伍。
怪現象之三：哄抬標價(jià)
　　其一是“圍標”。即招標者與投標者之間、或者投標者與投標者之間，對招標投標事項進(jìn)行串通，排擠競爭對手，把工程收入自己囊中。2003年6月，深圳市某水廠(chǎng)工程在建筑市場(chǎng)交易中心招標，標底為9800萬(wàn)元，經(jīng)資格預審后，有11家投標企業(yè)入圍。其中有一家企業(yè)投標報價(jià)只比標底下浮1%，而其他10家投標報價(jià)分別下浮9%-29%不等。按現行評標辦法，僅下浮1%無(wú)論如何也中不了標，要么就是這一家企業(yè)不想中標。既然不想中標，為什么還要投標呢?業(yè)內人士透漏，實(shí)質(zhì)上該投標人的目的是為了抬高“所有報價(jià)的平均值”，有了這個(gè)“1%”，中標者就可以多賺兩百萬(wàn)，而國家就要多掏兩百萬(wàn)。
　　其二是“串標”。投標單位之間、或投標單位與招標單位相互串通，騙取中標。從方式來(lái)看，“串標”可以分為投標人之間“相互串通投標報價(jià)”和投標人與招標人串通投標。一些項目經(jīng)理為承攬工程不遺余力做好“前期工程”，串通建設單位并邀請幾家建筑公司報名參加招投標，開(kāi)標、評標均按部就班進(jìn)行，但不管誰(shuí)中標，都是這個(gè)項目經(jīng)理承建。2003年下半年，廣州某園林工程招投標過(guò)程中，專(zhuān)家評委在評標時(shí)發(fā)現，參加投標的企業(yè)中有3家的標書(shū)出現雷同現象，不僅標書(shū)圖表尺寸大小、報價(jià)說(shuō)明書(shū)、標書(shū)中段落、標點(diǎn)符號相同，甚至連錯的地方都相同。標書(shū)雷同的背后，實(shí)質(zhì)是投標企業(yè)串通一氣即串標，而串標會(huì )導致圍標、抬標、陪標等現象，企業(yè)串通一氣，其目的在于圍標或者抬高標的價(jià)格。
怪現象之四：非法掛靠
    正所謂“背靠大樹(shù)好乘涼”�！胺欠⊕炜俊笔且恍�沒(méi)有資質(zhì)或資質(zhì)低的企業(yè)，為了承攬工程，以?huà)炜糠绞�，借用信譽(yù)好、資質(zhì)硬的企業(yè)的營(yíng)業(yè)執照參與工程投標�，F行評標多采取百分制評分法，“企業(yè)素質(zhì)分”占很大比重。掛靠的資質(zhì)等級越高、經(jīng)濟實(shí)力越強、項目經(jīng)理越有名氣，最終得分就越高。這樣做的結果是一流企業(yè)中標，三流項目經(jīng)理承包，工程質(zhì)量大打折扣。更有甚至，一些根本不具備施工能力的社會(huì )“自然人”憑借掛靠攬到工程后，轉手將工程非法轉包給信譽(yù)差、資質(zhì)低的企業(yè)(或個(gè)人)去施工，最終導致出現質(zhì)量低劣的“豆腐渣”工程。
怪現象之五：弄虛作假
    主要表現在一是事先以“漏項”為由隱瞞部分工程，等到中標簽合同時(shí)再追加，在“討價(jià)還價(jià)”中，乙方不會(huì )吃虧，而甲方人員還可以得實(shí)惠;二是事后隨意增加工程量，且按實(shí)結算，達到從中漁利的目的，類(lèi)似的現象被人們戲稱(chēng)為“三拍工程”( 拍腦袋決策、拍胸口保證、拍屁股走人)或“三邊工程”( 邊勘測、邊設計、邊施工)，最終成為勞民傷財的“腐敗工程”。一些手眼通天的項目經(jīng)理，在建設方招標文件下達后就開(kāi)始“運作”，千方百計“結交”該工程的編標人員，與編標人員勾結，使編標人員按照自己的意圖進(jìn)行編標，從而以非法的手段獲取該工程的承包權。
　　以上這些都是在建筑工程招投標中出現的部分怪現象，而且隨著(zhù)市場(chǎng)競爭的日益加劇，花樣還在不斷翻新，彼此之間配合更加默契，利益互補，利害相關(guān)，不僅成功率高，且欺騙性更大，隱蔽性更強，查處難度更大。
二、產(chǎn)生怪現象的原因分析
　　在建筑工程招投標中出現的怪現象，看起來(lái)十分復雜，有的是投標單位聯(lián)合作弊，有的是招標單位濫用職權，有的是招投標單位沆瀣一氣，但究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。項目經(jīng)理博客
　　建筑市場(chǎng)“僧多粥少”。這是產(chǎn)生怪現象的主要原因，也是內因。建筑業(yè)是最早進(jìn)入市場(chǎng)的行業(yè)之一，由于初期市場(chǎng)準入門(mén)檻低，缺乏明確的準入標準，施工企業(yè)、施工項目經(jīng)理如雨后春筍，層出不窮，其增長(cháng)速度遠比在建項目增長(cháng)速度快。加上各行各業(yè)都有施工隊伍，最終形成了建筑市場(chǎng)里“僧多粥少”的局面。施工單位多，工程項目少，供求關(guān)系嚴重不平衡，誰(shuí)中標，誰(shuí)就有活干，有錢(qián)賺。為了追求利益，一些不法承包商愈發(fā)變得不擇手段起來(lái)，以金錢(qián)開(kāi)道，行賄搭橋，以小利獲大利。經(jīng)濟利益的驅使，導致一些人鉆改革的空子，鉆法律的空子，費盡心機、絞盡腦汁地弄虛作假，搞無(wú)序的不正當競爭。
　　建筑法規“不夠完善”。隨著(zhù)各項建筑法規的先后出臺，建筑工程招投標基本實(shí)現了有法可依，但目前招標投標相關(guān)的法律法規、規章以及管理辦法等文件，分別由全國人大、國家相關(guān)部委、地方人大及政府各級行政主管部門(mén)來(lái)制定，涉及了不同的執法主體和監管單位，各自角度和立場(chǎng)不同，同時(shí)受部門(mén)利益影響，造成實(shí)際上的政出多門(mén)、條塊分割、部門(mén)壟斷，甚至出現下位法與上位法沖突和抵觸問(wèn)題，降低了法律的約束力，致使執行不到位。在具體操作等細節方面的法律法規不夠完善，有空子可鉆，為業(yè)主濫用職權和不法建筑承包商留下了“回旋”的余地。
　　主管單位“監督不力”。一方面，政府職能改革滯后，缺乏統一監管體系。目前，我國招投標行政監管機構條塊分割且部門(mén)職能交叉，致使政出多門(mén)，而且多部門(mén)監管，加劇了市場(chǎng)的分割和壟斷。例如土木工程招標投標監管由建設行政主管部門(mén)負責，設備招投標監管由經(jīng)濟貿易行政主管部門(mén)負責，交通、鐵路、水利、通信等專(zhuān)業(yè)工程的投招標監管則分別由各專(zhuān)業(yè)行政管理部門(mén)負責。另一方面，盡管監督部門(mén)參與了招投標活動(dòng)，但是監督的重點(diǎn)、方法、措施不到位。注重了事中的監督，但是事前事后的監督跟不上，不法分子不斷“創(chuàng )新”逃避監管，使事中監督成為“空架子”;注重了場(chǎng)內監督，忽視了場(chǎng)外監督，工程招投標后，基本上無(wú)人跟蹤。另外，在政府投資項目招標投標中，承擔著(zhù)立法、監督管理和投資人三種角色，相互之間界限不清，致使正常的招投標市場(chǎng)秩序無(wú)法建立。因為政府掌握著(zhù)市場(chǎng)準入、項目審批、價(jià)格管制、行政壟斷、地區保護等過(guò)多的資源配置權，從而形成權力尋租，使得工程建設領(lǐng)域腐敗現象多發(fā)。
三、杜絕怪現象的對策探討
　　暗箱操作的怪現象破壞了招投標活動(dòng)應當遵循的公平競爭原則，共同損害國家利益、社會(huì )公共利益或者他人利益，同時(shí)也助長(cháng)了腐敗風(fēng)氣蔓延。為了維護建筑市場(chǎng)秩序和公平競爭，推進(jìn)建設工程項目管理模式的發(fā)展與創(chuàng )新，既要立足當前，也要面向長(cháng)遠，探索治標治本之策。
　　1、健全法規制度。在貫徹執行落實(shí)《建筑法》、《招標投標法》過(guò)程中，還需要進(jìn)一步建立健全地方有關(guān)規章制度，如項目審批部門(mén)核準招標方式制度，大力提倡公開(kāi)招標，盡量少用邀請招標，嚴格控制議標;采用綜合定量評價(jià)法或綜合定性法等科學(xué)的評標辦法等，堵塞招投標中的漏洞，遏制權力進(jìn)入市場(chǎng)交易，防止弄虛作假的現象發(fā)生。為杜絕“最低價(jià)中標”的貓膩，濟南市建委于2009年8月1日起實(shí)施《濟南市建筑工程招標控制價(jià)管理辦法》，嚴禁招標人設定不合理低價(jià)招標及投標人低于成本價(jià)競標;依法實(shí)行招標投標的建筑工程應編制招標控制價(jià);招標人必須對工程量清單和招標控制價(jià)的準確性、完整性負責，禁止背離施工設計文件增加或減少工程量，禁止擅自上調或下浮招標控制價(jià)。
　　2、完善工程交易機構職能。為保證工程招投標的公開(kāi)、公平和公正，各地相繼建立起來(lái)了建筑工程交易中心或招投標中心，而要發(fā)揮這些交易機構的作用，還要進(jìn)一步完善機構的職能，強化硬件、軟件建設，形成“一站式管理，一條龍服務(wù)”，使其與政府管理部門(mén)脫鉤，防止出現既當裁判員、又當運動(dòng)員現象，真正形成健康有序、規范的有形建筑市場(chǎng)。
　　3、強化監督檢查。發(fā)揮各行政主管部門(mén)與行政監察機關(guān)的監督檢查職能，各司其職，各負其責，聯(lián)手監督，形成合力。
　　4、場(chǎng)內監督。確保所有的建設工程項目進(jìn)入市場(chǎng)交易，確保招投標活動(dòng)公開(kāi)、公平、公正。招標投標要把住四個(gè)關(guān)口，即把住選擇投標者關(guān)，把住招投標方案關(guān)，把住招標標底關(guān)，把住開(kāi)標、評標、定標關(guān)。為了做好場(chǎng)內監督，合肥市在設立專(zhuān)家評委的同時(shí)，近來(lái)又設立了37名大眾評委，讓來(lái)自不同行業(yè)、不同背景的群眾監督員對市招投標中心的所有市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程監督和評價(jià)。
    5、場(chǎng)外監督。即：把對有形建筑市場(chǎng)的監督延伸到施工現場(chǎng)，對在建工程進(jìn)行跟蹤檢查，查各類(lèi)手續是否齊全，查工程管理人員是否到位，查工程資金來(lái)源與去向等，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)反饋到有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。
　　6、加大查處力度。對有令不行、有禁不止、弄虛作假等違法違紀違章行為，必須依法糾正和查處，不僅要處理項目經(jīng)理，還要處理建筑企業(yè)，不僅要處理建設單位，還要追究領(lǐng)導責任，不僅要給予經(jīng)濟等行政處罰，還要給予黨紀政紀處分，對觸及刑律者要移送司法機關(guān)追究其刑事責任。
　　7、建立長(cháng)效機制。推進(jìn)誠信體系建設，建立健全工程建設市場(chǎng)信用體系，加強行業(yè)自律，更好地發(fā)揮誠信機制的作用，逐步在行政許可、市場(chǎng)準入、招標投標、資質(zhì)管理、工程擔保與保險、表彰評優(yōu)等工作中，積極利用已公布的誠信行為信息，依法對守信行為給予激勵、支持和市場(chǎng)保障，對失信行為給予懲戒，逐步健全有效的誠信獎懲機制。



                                                                              2010-6-26