政府投資項目管理概述

１　政府投資項目的定義
　  政府投資項目是一個(gè)在我國改革開(kāi)放中出現的新的概念。政府投資項目是指 為了適應和推動(dòng)國民經(jīng)濟或區域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿(mǎn)足社會(huì )的文化、生活需要， 以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過(guò)財政投資，發(fā)行國債或地方財政 債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式獨資或 合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。這個(gè)概念是從理論上加以分析得出的，從目前已 有國家或地方政府發(fā)布的各種文件中尚難以查到上述提法。
　  在此之前，政府投資項目又稱(chēng)財政性投資項目。財政部財基字［１９９９］２７ 號文 《財政性基本建設資金投資項目工程預、結算審查操作規程》中明確指出：財政 性基本建設資金投資項目指經(jīng)政府職能部門(mén)批準立項，由各類(lèi)財政性基本建設資 金投資或部分投資的項目，該文件進(jìn)而又明確了財政性基本建設資金包括以下五 項內容：　
①　財政預算內基本建設資金；
②　財政預算內其他各項支出中用于基本建設項目的資金；　
③　納入財政預算管理專(zhuān)項基金中用于基本建設項目的資金；　
④　財政預算外資金中用于基本建設項目的資金　
⑤　其他財政性基本建設資金�！�
    財政部財基字［１９９９］３７ 號文在 ２７ 號文的基礎上，進(jìn)一步規范化，并明確提出 了財政性基本建設資金投資項目的概念，即財政性基本建設資金投資項目是指經(jīng) 政府職能部門(mén)批準立項，由各類(lèi)財政性基本建設資金投資或部分投資的項目，內容同上�！�

    從上述分析可看出，對于政府投資項目的概念的認識是一個(gè)漸進(jìn)加深認識的 過(guò)程，這反映出財政部基建管理機構對這個(gè)問(wèn)題的創(chuàng )新思維。政府投資項目無(wú)疑 比財政性投資項目的內容更寬，也更準確地指明了財政部門(mén)進(jìn)行投資管理的范圍。 這對國家各級財政部門(mén)加強對國家財政性基本建設資金使用的管理和控制將起到 積極的促進(jìn)作用�！� 　 　
２．　政府投資項目的分類(lèi)
　  政府投資項目根據不同方法，可作如下不同的分類(lèi)：
2.1　財政性投資項目　
包括財政預算內、預算外基本建設資金投資的項目，包括使用納入財政預 算管理專(zhuān)項基金中的用于基本建設投資的項目�！�
2.2　國債專(zhuān)項投資項目　
    國債專(zhuān)項資金是近年來(lái)中央財政通過(guò)增發(fā)國債專(zhuān)項用于基礎設施等方面建設的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設項目。 國債專(zhuān)項資金中，無(wú)論是中央財政投資、中央補助地方投資還是轉貸地方資金， 都是財政資金，因此必須納入財政基本建設支出預算管理范圍�！�
2.3　財政擔保銀行貸款建設項目　
    由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款建設項目大多是非盈利的公共項目， 也包括少量雖盈利但投資回收期較長(cháng)項目。對于非盈利的項目，一般由財政負責 籌措資金還本付息；少數有盈利但投資回收期較長(cháng)的建設項目，也由各級財政承 擔風(fēng)險，故此類(lèi)項目也應納入政府投資項目嚴格管理�！�
2.4　國際援助建設項目　
    國際援助支持的建設項目，一般側重于對受援國的基礎設施和公共建設項目 提供無(wú)償援助或低息（無(wú)息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負責項 目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其 他區域性經(jīng)濟組織（亞州開(kāi)發(fā)銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重 要來(lái)源。
3　政府投資項目的特點(diǎn)
    由于政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，所以它具 有與一般投資項目不同的特點(diǎn)。從理論上分析，政府投資項目應該大多數是為社 會(huì )提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會(huì )大眾所需的項目。但也可能會(huì )包括 一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長(cháng)的基礎設施項目。在近期，政府 投資項目也可能會(huì )因國家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，迎接知識經(jīng)濟挑戰的產(chǎn)業(yè)政策而涉 足部分高風(fēng)險、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。
綜上所述，我們可以概括出政府投資 項目的主要特點(diǎn)為：
3.1　政府投資項目大多數集中在為社會(huì )發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項目�！�
    這是由政府投資項目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。因為在市場(chǎng) 經(jīng)濟體制下，一般經(jīng)濟組織的投資活動(dòng)都追求自身利益的最大化，所以除政府財 政基本建設資金以外的投資都會(huì )追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長(cháng)的項目則不會(huì )涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長(cháng)的 項目又往往是國家或區域發(fā)展經(jīng)濟必不可少的基礎設施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、 改善人民生活、加強國防安全的設施，所以國家財政基本建設資金必須集中投資 在這些公益性的基礎設施上。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，在發(fā)展中國家，由于基礎設施 短缺，所以政府投資項目所占比例相對發(fā)達國家較大�！�
3.2　超大型政府投資項目比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響面大�！�
    這是由政府在國家公共利益中肩負重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險 大的超大型政府投資項目，如果沒(méi)有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承 受如此巨大的投資和風(fēng)險。但是一旦項目決策上馬就將形成巨大的生產(chǎn)力，并影 響著(zhù)與該生產(chǎn)力相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門(mén)，影響著(zhù)區域經(jīng)濟的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構 的再造，甚至影響到整個(gè)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。所以這些工程 項目必須通過(guò)政府投資�！� 政府投資項目風(fēng)險巨大。如果項目在工程建設中應用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方 法，其勞動(dòng)生產(chǎn)率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術(shù)的應用將給項目帶 來(lái)巨大的附加價(jià)值；如果項目決策正確合理、方案先進(jìn)可行，將不僅僅是取得巨 大的社會(huì )經(jīng)濟效益，還將為公眾創(chuàng )造方便、舒適和安逸的生活環(huán)境。但如果項目 決策不科學(xué)，事先沒(méi)有充分考慮各種風(fēng)險因素，從而導致項目失敗，那么帶給國 家或地區的將不是巨大的生產(chǎn)力和社會(huì )經(jīng)濟效益，而將是沉重的財政負擔、資源 環(huán)境的破壞污染，甚至是整個(gè)生態(tài)系統的嚴重失衡、人類(lèi)生存環(huán)境的毀滅。所以， 政府投資項目必須進(jìn)行全過(guò)程的決策風(fēng)險管理�！�
3.3政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序�！�
    各國政府出于在納稅人中樹(shù)立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資 效益，一般采取了更嚴格的管理程序。這主要表現在：要按照國家規定履行報批 手續，嚴格執行建設程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設計、 邊施工的“三邊”工程；財政部門(mén)要執行項目評審程序，以保障財政基本建設資 金不被浪費�？紤]到今后財政預算體制的改革，并參考國外發(fā)達國家對政府財政 性基本建設資金的管理辦法，可以預見(jiàn)未來(lái)幾年內，國家會(huì )采取以下措施和制度 嚴格管理政府投資項目：
１）嚴格的立項審批制度
    建立國家或地方政府投資項目?jì)�備庫，執行嚴格�?可行性研究審批制度，審批合格的儲備項目上升為年度執行項目，列入預算，報 國家或地方人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì ) 批準；　
２）嚴格的政府采購制度，這種采購既包括大宗建設用機電設備或工程材料的 采購，也包括對承建政府投資項目設計、施工、項目管理的采購。這種采購必須 按照國際慣例和 ＷＴＯ 的 規定，實(shí)施無(wú)歧視，公開(kāi)的競爭性招標方式；　
３）嚴格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的估算，到設計、招標階段 的概預算或標底以及施工過(guò)程的支付，竣工結算（決算），都要執行嚴格的財政 評審制度；
４）嚴格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機制，就很可能變?yōu)?“三超”工程，最后成為各方牟利的“投資無(wú)底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā) 生，就要由政府有關(guān)部門(mén)組建類(lèi)似盈利項目的項目法人；對本項目實(shí)行嚴格的項 目管理，實(shí)施投資／成本、工期／進(jìn)度、質(zhì)量的三大控制，嚴格工程合同管理中的 索賠與支付，嚴格項目竣工驗收以及結算；一旦項目發(fā)生超出人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )批 準的預算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢(xún)，由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )決定是 否追加預算，若沒(méi)有令人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )信服的理由，就應受到處分�！� ④　政府投資項目更容易受到社會(huì )各界輿論的關(guān)注�！　�

    由于政府投資項目大多涉及到社會(huì )公眾文化或生活的各個(gè)方面，又是花國家 或地方財政的資金，從根本上說(shuō)是納稅人的錢(qián)，所以涉及到社會(huì )公眾的切身利益， 理所當然地成為社會(huì )輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。因此，政府投資項目也要注重公共關(guān)系工 作，要設立專(zhuān)門(mén)公共關(guān)系部門(mén)或人員負責與媒體的聯(lián)絡(luò )或直接與公眾對話(huà)，向社 會(huì )直接、間接地報告政府投資項目的建設意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量、建成后的 對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。爭取輿論的支持，自覺(jué)接受公眾輿論的監督， 是保證政府投資項目順利完成的重要保障。
4　政府投資項目管理主體
4.1 投資主體　
    顧名思義，政府投資項目的投資主體就是政府。但是，隨著(zhù)我國社會(huì )主義市 場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，投資領(lǐng)域逐步引入市場(chǎng)競爭體制，開(kāi)始出現投資主體多元化 趨勢，私人投資不斷發(fā)展壯大，并滲透到基本建設投資領(lǐng)域。政府投資在與私人 投資相結合的過(guò)程中，政府應當始終保持在政府投資項目投資的主導地位，否則 就會(huì )改變政府投資項目的性質(zhì)。 黨的十四屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“九五” 計劃和 ２００１ 年遠景目標的建議》要求在投資領(lǐng)域，“要明確投資主體，建立嚴格 的投資決策責任制，強化投資風(fēng)險約束機制，誰(shuí)投資誰(shuí)決策誰(shuí)承擔責任和風(fēng)險。 全面推行建設項目法人責任制和招標投標制度，把市場(chǎng)競爭機制引入投資領(lǐng)域”。 政府投資項目雖然應當具備比一般民間項目更嚴格的基本建設程序制度，但是決 不能超越整個(gè)投資領(lǐng)域，脫離市場(chǎng)競爭。如果政府投資項目沒(méi)有明確的投資主體， 整個(gè)投資領(lǐng)域的市場(chǎng)競爭必將畸形發(fā)展�！� 　
4.2　決策主體
　  政府作為政府投資項目的唯一投資主體，理應同時(shí)充當政府投資項目決策主體。 另外，外部團體及公眾的參與也為政府機構提供了決策支持。但是因此而產(chǎn)生的 錯綜復雜的利益格局也造成政府投資項目決策困難。 我國是社會(huì )主義國家，其經(jīng)濟目標是為了最大限度地滿(mǎn)足廣大人民群眾不斷 增長(cháng)的物質(zhì)和文化生活需要。然而，國民經(jīng)濟系統中的不同部門(mén)、地區和企業(yè)構 成了相對獨立的有著(zhù)各自經(jīng)濟利益的不同利益主體。一方面，國家從長(cháng)期經(jīng)濟發(fā) 展目標出發(fā)，政府投資項目需要向一些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、地區和部門(mén)傾斜。另一方面， 地方、部門(mén)和企業(yè)為了加強自身在國民經(jīng)濟中的地位和各自的經(jīng)濟利益，千方百 計爭取國家盡可能多的政府投資撥款和貸款。我國政府本著(zhù)集體主義的根本原則， 地區、部門(mén)的局部利益必須服從國家整體利益，在兩者發(fā)生矛盾時(shí)，地區和部門(mén) 應該以犧牲自身利益為代價(jià)來(lái)維護國家整體利益�！�
4.3　管理主體
　  從目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現狀。計委負責 項目建議書(shū)、可行性研究報告、設計文件與概算審批等；財政部系統負責概、預、 結（決）算，包括標底審查與支付審核等；建設行政主管部門(mén)負責實(shí)施。上述單 位均是政府投資項目管理的外部控制與監督系統，尚不能承擔管理政府投資項目 主體的職責。但是政府項目投資管理的主體又不能是建設單位，因為建設單位往 往因為缺少投資約束機制而傾向于無(wú)限增大投資。項目建設單位缺少投資約束機 制的原因是絕大多數政府投資項目屬于無(wú)收益或非盈利的公共項目，沒(méi)有增殖保 值、還本付息的壓力，所以投資越多越好，多多益善。建設單位對投資項目的企 盼往往會(huì )導致“釣魚(yú)工程”、“三超工程”的出現，所以建設單位不能充當政府投 資項目的管理主體。 政府投資項目的管理主體應仿照以下國際慣例設置：①由政府有關(guān)部門(mén)和受 益的建設單位共同組建“業(yè)主”，仿照盈利項目的“項目法人責任制”，成為項 目的“管理主體”。政府投資項目的業(yè)主主要承擔將項目實(shí)際支出控制在批準的“預算”范圍內的義務(wù)，否則就要受到嚴厲的責任追究和紀律處分的“硬約束”�！� ②仿照香港特別行政區在政府內按工程類(lèi)別設置工務(wù)管理部門(mén)，如建筑、路政、 水務(wù)等部門(mén)，將政府投資項目分類(lèi)交有關(guān)公務(wù)部門(mén)管理。這些工務(wù)部門(mén)類(lèi)似我國 的“業(yè)主”，對項目實(shí)施全過(guò)程負責，建成后交建設單位使用，也實(shí)施同上的投 資控制硬約束�！�
    在目前我國實(shí)施機構改革的形勢下，上述目標似乎不太可能實(shí)現，但是若比 起節省的投資看（全國政府投資達數千億元之巨），適當增設政府這方面的編制 仍是經(jīng)濟的，即使不能實(shí)現機構的設置，也可以設置上述投資的“硬約束”，強制現有政府投資項目建設單位完成投資控制的任務(wù)，否則給予嚴厲的處罰，以保障政府投資的效益。
5　政府投資項目管理
    政府投資項目管理是一個(gè)歷史的范疇，隨著(zhù)國家經(jīng)濟體制改革的不斷深入， 政府投資項目管理的內容也在不斷變化，日益科學(xué)化、嚴密化、系統化。從現在 的各種文件規定分析，政府投資項目管理有：建設程序管理制度、政府采購制度、 項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務(wù)管理制度等內容。
5.1　建設程序管理制度　
    建設程序是指建設全過(guò)程中各項工作必須遵循的先后順序；這個(gè)先后順序是 指建設過(guò)程中各環(huán)節、各步驟之間客觀(guān)存在的不可破壞的先后順序，是反映了建 設項目本身的特點(diǎn)和客觀(guān)規律的。因此，建設程序由國家建設行政主管部門(mén)和計 劃主管部門(mén)共同制訂頒布，建設項目必須遵守建設程序�！�
5.2　政府采購制度　　
    建設領(lǐng)域中政府采購制度是發(fā)源于西方發(fā)達國家的一項規范政府投資項目材 料、設備、以及施工、管理服務(wù)采購行為的制度。為了保證政府采購的公正、公 平、公開(kāi)性，便于納稅人監督，政府采購制度的核心是實(shí)行競爭性招標制度。我 國從 ９０ 年代中期開(kāi)始試行政府采購制度，取得了良好的效果，既減少了政府采購 支出又贏(yíng)得了社會(huì )各界的贊賞。１９９９ 年我國人大頒布了《中華人民共和國招標投 標法》，進(jìn)一步從法律制度上明確了政府采購的基本形式即招投標制，為規范政 府采購制度奠定了法律基礎�！� 財政部為了規范政府采購行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效益， 促進(jìn)社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展，根據有關(guān)法律、法規制定了《政府采購辦法》，于 １９９９ 年 下半年實(shí)施。該辦法針對政府采購的一些普遍性問(wèn)題作了明確規定�！� 我國加入 ＷＴＯ，必須遵守 ＷＴＯ 的《政府采購協(xié)議》（即 ＧＰＡ），其中最經(jīng)典的 原則就是競爭性和無(wú)歧視性。競爭性即要求招標程序必須符合國際競爭性招標原 則（ＩＣＢ），包括低價(jià)中標原則等；無(wú)歧視性即必須向全球供應商公開(kāi)招標，不得 設置歧視性評標定標程序，妨礙開(kāi)放性�！�
5.3工程合同管理制　
    為適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制需要，加強政府投資項目管理，保護政府投資 項目工程合同雙方的合法權益，應該對政府投資項目實(shí)施嚴格的工程合同管理制。 工程合同管理包括勘察、設計合同管理、總承包合同管理、建設監理合同管理、材料、設備采購合同管理和施工合同管理等內容，但工程合同管理的核心是施工 合同管理�！� 政府投資項目實(shí)施工程合同管理制的最大難點(diǎn)，在于索賠制度的實(shí)施。一般 而言，政府各部門(mén)對政府投資項目實(shí)施嚴格的評審制度，審計機關(guān)也對項目實(shí)施 嚴格的工程預算執行審計，政府對承包商的索賠一般都采取了嚴厲的管制，即承 包商的索賠難以成功。但是索賠是工程管理領(lǐng)域中的國際慣例，政府有關(guān)部門(mén)應 尊重這一慣例，要采取有效措施控制索賠，但不能制止索賠�！�
5.4　建設監理制　
    為了保證政府投資項目目標的實(shí)現，國家均要求實(shí)施建設監理。工程建設監 理是指監理單位受項目法人的委托，根據國家有關(guān)部門(mén)批準的工程建設文件、法 律法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，對工程建設實(shí)施的監理工作�！�
5.5　政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度　
    為了確保中央戰略決策的貫徹落實(shí)，管好用好國債專(zhuān)項資金進(jìn)而開(kāi)創(chuàng )全國財 政基本建設管理工作新局面，財政部在山東泰安召開(kāi)了“全國財政基 本建設工作會(huì )議”，對加強政府投資項目，尤其是國債專(zhuān)項資金的管理與監督進(jìn) 行了全面部署，并以此為契機提出了新形勢下基本建設管理的新思路。這個(gè)新思 路就是：以提高投資效益為核心，以政府的財政性資金管理為重點(diǎn)，通過(guò)深化投 資體制改革，逐步建立以財政基本建設支出預算管理、投資項目管理和投資效益 監督管理為主要內容的投資調控管理體系。為此，要盡快建立和完善三項制度， 即基本建設支出預算編制制度，投資項目的概、預、決算審查和財務(wù)報表審核制 度，投資效益的分析報告制度，總稱(chēng)為政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度�！� 推行“三項制度”，就是要明確財政基本建設管理工作的主要內容和具體途徑， 做好基建資金預算編制、工程預（結）決算審核、財政資金撥付、項目竣工財務(wù) 決算批復和投資效益分析評價(jià)五個(gè)環(huán)節的工作，認真解決我國目前財政基本建設 中的盲目投資、重復建設、資金使用效益低和損失浪費嚴重等問(wèn)題，逐步實(shí)現對 財政性投資資金使用的全范圍、全過(guò)程監督管理，把政府投資項目工作真正轉到 以提高財政性投資資金使用效益為中心的軌道上

                                                                              2009-1-13